发表日期：2003年10月27日
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提要：20世纪90年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，信息化已成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，政务信息化是其中的关键。目前，我国已加入世贸组织，电子政务建设从整体上看已取得了重要进展，但与国外较成熟电子政务相比差距却越来越大。在这种情形下，未来电子政务应采取什么样的发展策略，才能适应中国特色社会主义市场经济发展的客观要求，本文就这一问题做些探讨。
关键字：电子政务 策略 政务链
一、党和国家关于电子政务发展的战略
进入21世纪，信息技术越来越深刻地影响着人类社会的发展。党和国家高度重视电子政务建设，党的十五届五中全会提出以信息化带动工业化，实现跨越式发展的战略部署。党的十六大报告强调，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。
国家信息化包含以下几层涵义。第一，在国家统一规划和组织下；第二，涉及工农业、科技、国防及社会生活各个方面；第三，指应用现代信息技术，深入开发，广泛利用信息资源；第四，目标是加速国家实现现代化的进程，是先进生产力发展的方向。
电子政务是国家信息化的核心，是先进生产力在政务系统领域实际运用的成果，是党和国家今后重点推广的一个领域。其目标是改善政府工作流程，提高行政的透明度，规范行政行为，提供跨越时空限制的公众服务，建立高效、互动和廉洁的行政机制。
我国于1994年提出了“统筹规划、联合建设、统一标准、专通结合（专网和共用网）”16字方针，2002年又制定了“统筹规划、资源共享、应用主导、面向市场、安全可靠、务求实效”24字方针，国家“十五”计划纲要中也明确指出要投入巨资用于信息化建设，这充分体现了我国发展信息化的指导思想是与时俱进的。
在党和国家的方针和政策指引下，国家院办公厅和中央办公厅提出了明确的具体实施方案。
1992年，国务院办公厅提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案，并在全国政府系统推行办公自动化。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策等作出了规定。
一是明确了总体目标。即大体用3-5年时间建设以“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。“三网一库”是指政府机关内部的办公业务网；国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网；以因特网为依托的政府公众信息网；政府系统共建共享的电子信息资源库。
二是确定了指导原则。即 “以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发展，资源共享，安全保密”。
三是提出了主要任务。即按照“十五”发展规划，我国政务信息化的任务主要集中在大力推进政府业务的应用建设（包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统）、加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设、建设办公业务资源网及政府公众信息网政府网站、建立和完善共享信息资源库、做好计算机网络安全保密工作、加强对公务员的培训工作及抓好与系统建设和应用相关的法规工作这7个领域。
2003年1月，中共中央办公厅发出了“中共中央办公厅关于进一步推进全国党委办公厅系统信息化建设的意见”，确定了“统一规划、需求主导、资源共享、安全保密”的原则。明确了“构建安全可靠、结构合理、功能完善的业务系统统一网络平台；按照统一标准和规范，建设相应的业务应用系统，信息资源体系、安全保密体系，逐步实现各部门主要办公业务的数字化和网络化，进一步提高党委办公决策的效率和应急指挥能力”的总体目标。提出了“十五”期间的主要任务，即党务内网网络平台建设、党的业务应用系统建设、信息资源体系建设及安全保密体系建设。
二、我国电子政务的发展及其应用模式
电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动，是电子信息技术与政务活动的交集，其物质基础是计算机网络技术，其内涵和外延取决于对电子信息技术和政务活动所下的定义。
广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则专指政府部门的管理和服务。目前党委、人大、政协、军队系统和一些企事业单位都有一定的行政管理活动，而且这些活动都可以借助电子信息技术来进行。所以，电子政务的概念已远远超出电子政府的范围。
为了避免电子政务概念的混淆，我们可分别命名电子政府、电子党务、电子政协、电子人大等。利用先进的信息技术来提高办公效率，并不光是政府部门的事，一个完整的电子政务系统应当是各类行政管理活动电子化、网络化、智能化。电子政务概念应当泛指广义电子政务。
20世纪80年代末期，我国开始实施办公自动化(OA)工程，重点是政府各部门内网及专网建设。1993年底启动的“三金工程”，即金桥、金关和金卡工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息做准备。1999年正式启动的政府上网工程标志着电子政务的起步。到2003年6月为止，我国的网络建设已经有相当的规模，据不完全统计，总带宽达到16000兆以上，上网人数达到8000万以上，上网计算机达到2000万台。今天，中国网络的使用量已经居于世界第二位,仅次于美国。
电子政务的发展始于局域网搭建，主要完成信息终端设备(Equipment)建设。通过网络的接入完成互联网络(Network)联通，进入信息发布阶段。在电子政务应用软件环境(Environment)集成以及政务流程系统整合(Gateway)之后，行政主体内部逐步实现业务电子化和无纸化办公，最终达到电子化社区服务。
电子政务的建立和完善建设经历了从简单（办公自动化）到复杂（资源化、平台化，业务集成化）的过程。以实施技术为特点的“技术功能度”，以信息交互程度为特点的“业务复杂度”,以及以满足公众需求为特点的“服务成熟度”,可体现其演变过程。电子政务中的关键字是“政务”，而不是“电子”。成功电子政务的显著标志是政府关键业务应用流程的电子化和网络化，并以此带动整个政府职能的转变。
从系统分类来看，电子政务系统主要由三个子系统组成，即行政主体内部的电子化和网络化办公、行政主体之间互联互通实现信息资源共享及行政主体通过网络门户与民众之间进行的双向管理与服务。办公自动化（OA）属于第一类电子政务子系统， “十二金”工程是第二类电子政务子系统的典型例子。政府网站发布政务信息、进行网上招标、网上人力资源管理、网上投诉等，则属于第三类电子政务子系统。一个完整的电子政务系统，应当是上述这三类系统的有机结合。
电子政务应用是电子政务成功的关键。电子政务行为主体包括行政机关及其工作人员、企事业单位等社会组织与社会公众。因此，政务应用也主要围绕行政主体之间的互动、行政主体与企事业单位等社会组织的互动、行政主体与社会公众的互动展开。在国家信息化的进程中，这三大行为主体相互映射，构成了G2G、G2B和G2C这三大电子政务应用领域（G不仅是政府，而且包含一切行政主体，包括党委、人大、政协等；B泛指一切商务活动;C泛指个体公众），并初步形成了以下七类主要电子政务的应用模式。
第一，信息与应用门户（Portal）的“一站式”整合服务。电子政务行为主体在任何时间任何地点只要进入一个政府网站就可解决其问题，享受全天候的一站式政府服务。
第二，行政主体内部资源共享平台。消除“信息孤岛”，实现行政主体跨部门的纵横向协同应用，提供一个能实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平台。
第三，数据挖掘与辅助决策。利用海量共享数据进行智能化数据处理，对党和政府的决策、实施、反馈、预测进行科学的智能处理并辅助党和政府决策。
第四，信息安全防护体系。安全产品的开发与安全技术的创新贯穿于电子政务各个应用层面，形成立体式的安全防护体系。利用现有的电子政务平台，按照国家标准，对国家重点关注的应用领域实现实时监控，如互联网与新闻出版监管、防伪打假、扫黄打非、网上环保等。
第五，政府等部门与企业之间电子商务，包括电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、中小企业电子服务等。
第六，党委推进政治文明建设。执政党的电子党务是电子政务的核心，是增强党的活力、密切党群关系、改善党的领导、提高执政为民能力的信息化手段，是推进政治文明的信息化支撑平台。
第七，个性化电子社区服务。基层行政机构通过提供电子社区的应用模式，为社会公众提供社会保险、公众安全、户籍证件、个人纳税、退休养老等社区服务。
三、学习和借鉴发达国家电子政务发展的经验
推行电子政务是一种世界性潮流。国外发达国家“信息高速公路”建设始于20世纪70年代，在90年代后电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。综观美、英、加、法、日等发达国家电子政务发展的状况，一些经验值得我们学习和借鉴。
第一，发达国家推动电子政务的发展普遍与政府改革紧密相结合。近20年来，发达国家在社会、财政以及经济全球化的三重压力下，大刀阔斧地进行了政府改革，减少了政府对市场的干预，放松了政府对社会、市场的管制；削减了名目繁多的规章制度，简化了政府管理的行政流程；引入了市场机制，在政府管理中推行公共服务市场化；转移了政府职能，更多地发挥非政府组织或民间组织在公共管理中的作用；优化了政府组织结构，裁减机构和人员，削减财政开支；分离了政府的决策和执行功能，加强对政府的绩效评估，提高政府管理透明度等。
第二、发达国家在推动政务信息化的过程中，重视制定统一的规划和技术标准来规范电子政务的发展。美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年提出了《政府资讯科技服务远景》，确定了美国联邦政府推动电子政府发展目标。欧盟制定了“信息社会行动纲领”，对政府信息化作了周密的安排。英国在1996年颁布“绿皮书”，对电子政务的发展作出了系统规划，并提出了近期和远期目标。加拿大在1994年提出了发展信息高速公路的战略框架，政府信息化被作为其主要内容。日本在1993年制定了《行政资讯推进共同事项行动计划》，提出了政府信息化的三个层次，即1994年由内阁通过的《行政资讯推进基本计划》、1995年由行政资讯跨省厅委员会通过的《行政资讯推进共同事项行动计划》以及各厅省提出的本部门推动行政资讯计划的具体行动计划和方案。
第三、发达国家注重实际应用，并把提供公共服务、实现资源共享放在重要地位。电子政务的核心价值之一，就是要从根本上改善政府的公共服务。为此，发达国家在推动电子政务的发展中，把改善传统的公共服务放在了十分重要的地位。在确定电子政务的目标时，把电子化公共服务的好坏作为衡量电子政务成败的重要指标。
第四、发达国家普遍实行由简单到复杂、由易到难的分阶段实施策略。美国采取四阶段电子政务策略，从提供一般的网上信息，简单的事务处理，以及有限的技术复杂程度开始，到发展门户网站，提供更复杂的事务处理，实现初步协作，技术复杂程度中等的第二阶段，再到实现政府业务的重组，建立业务集成系统以及复杂的技术体系的第三阶段，最后建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的互动式交流与服务，同时建立高度复杂的技术支持系统。美国规划到2005年将有35％的政府将处于第二阶段，2010年绝大多数现有政府部门将按照电子政府的要求被改造。
在经济全球化和知识经济时代，发达国家高度重视政府治理的变革，运用信息技术改造传统的政府管理方式，表现出惊人的相似之处。比如电子政务建设注重改革现有的行政程序，建立政府与社会公民的电子互动，提供一站式不受时空限制的公共服务，体现行政民主以及实现资源共享，推行效能建设和提高行政透明度等。这说明了运用电子政务改造传统的政府治理模式，不仅可以大大提高政府管理的效率，满足民众对政府提供公共服务的各种新的需求，而且在适应知识经济时代的到来，提升本国的竞争力方面，也已显示出强大的威力。
四、电子政务的发展策略
中国信息化领导小组的咨询专家、著名的经济学家吴敬琏指出，中国电子政务发展到现在，建设规模日益扩大，发展速度急骤膨胀，但随之也暴露出“四大症结”，即重新建轻整合、重硬件轻软件、重管理轻服务、重电子轻政务。
电子政务的“四大症结”使人们充分认识到电子政务不是一个技术项目，而是一场深刻的生产和生活方式的变革，它将极大地推动着经济和社会的发展。电子政务应用系统在改进行政管理和服务的同时，必须对行政主体的业务流进行重新设计，对行政机构的结构进行重组，在电子手段的帮助下简化行政流程，降低而不是增加业务运行的成本。
电子政务需要的不仅是传统观念上的硬件和软件，更需要的是整合硬件、软件和需求的体现“可持续发展”理念的“心件”，即整体解决方案！针对电子政务的“四大症结”，我们面临着“政务链”管理理论的诸多课题。一是关于电子政务行为主体的需求问题；二是关于行政机构的运作流程重组问题；三是关于电子政务的管理体制创新问题；四是关于学习借鉴世界各国电子政务的经验问题；五是关于跟踪电子政务发展方面的技术，以及技术创新与应用创新相结合的问题。
现有的行政机构的组织形态是工业革命的产物，与工业化的行政管理的需求和技术经济环境呼应，已经存在了二百年以上。信息时代的管理要求由传统的金字塔模式走向网络模式。行政机构的组织形态也要由金字塔的垂直结构向错综复杂的、水平网状的扁平结构转变。为此，电子政务的发展应该以行政机构的业务流为主线，与职能转变相结合，采取以下发展策略。
第一，要重视电子政务的软环境建设。建立电子政务的标准并推行之，规范信息的共享和保密，做好立法和建规等基本保障工作。“没有规矩不成方圆”，由于现有的管理机制已不能满足信息社会的客观需求，要从根本上消除来自思想观念、传统的行政体制等障碍，必须从基础性工作入手。
第二，要不断完善电子政务的硬环境，优先发展三个方向。即建立一个开放自由的信息基础架构，以解决信息资源有效整合和利用的问题；在不同行政机构间建立互联、互通网络，以解决资源共享问题；提供一个业务集成平台，以解决“一站式”的电子化整体服务问题。
第三，要加大电子政务应用的推行力度。电子政务建设的目的全在于应用，应用体现了电子政务动态的发展过程，没有应用就没有发展。有什么级别的应用，就有什么层次的发展。这在“数字”城市建设中已经得到了不断的验证。
第四，要从战略的高度重视培训工作。培训是应用的基础，是推动电子政务发展的重要环节。
第五，要实行“恰到好处”的安全策略。安全措施必须根据系统的实际应用，综合考虑安全、成本、效率三者的权重，以求得适度的平衡。
第六，要运用信息及通信技术来打破行政机关的组织界限，构
建一个电子化的虚拟机关。系统中最珍贵的财产是存储的宝贵信息，电子政务就是变传统的管理模式为信息化管理模式。
最后，要高度重视“政务链”管理理论的研究，并用于指导电子政务的实践。同时，电子政务实践又丰富和发展了“政务链”管理理论。
2000年10月，福建省委、省政府在“十五”规划中把“数字福建”作为现代化的基础工程来发展，并于2000年12月成立了由省长任组长的“数字福建”建设领导小组。由此确定了“数字福建”的实质是信息化的福建，是全面建设小康社会不可缺少的重要部分。
作为“数字福建”的核心，电子政务是随着省委、省政府、省人大、省政协等各级行政机关的需求发展，围绕构建三条战略通道而不断完善的。2001年的“131”计划（即一个规划：数字福建“十五”建设规划；三个骨干工程：省政务信息网络工程、省空间信息工程研究中心、省互联网交互中心；一项共享政策：省政务信息改造标准和共享政策）和2002年的“339”计划（三个基础工程：省级政府公众信息服务平台、互联网安全监控中心、分布式基础数据库；三类示范工程：电子商务、信息技术改造传统产业、电子公文传输系统；九个应用系统：省经济动员管理、省粮油储备管理、省环境生态监测、省国土资源管理、省海洋渔业管理、省治安人口管理、省国民经济和社会发展管理、省文化管理、省计策管理等信息系统）为数字福建开了个好头。2003年计划重点实施的“536”工作计划（即五个电子政务应用项目：电子公文交换系统、政务视频应用系统扩容、政务网市县横向接入网、省政务数据中心、政务信息资源整合；三个企业信息化项目：企业信用系统、身份认证中心（CA中心）、企业信息化应用项目；六个社会信息化项目：省医保系统联网、省远程医疗二期工程、省文化信息二期工程、省农业病虫害防治系统、省出入境公众服务管理系统、毕业生就业信息服务网）是福建电子政务向纵深发展的具体体现。
目前福建省各单位电子政务建设和应用发展极不平衡，尤其是一些核心部门的核心业务应用滞后，已成为制约福建电子政务发展的瓶颈。
因此，当前福建电子政务发展的策略应包括：第一，必须从政治层面的高度来把握电子政务的发展方向。离开坚强的政治领导，经济的技术的因素将显得苍白无力；第二，采取以应用促发展的推进策略，以收到事半功倍的效果；第三，应当从核心部门核心应用抓起，形成“纲举目张”、“四两拨千斤”的电子政务应用扩张效应；第四，应重视高科技人员的培养和使用，形成电子政务可持续发展的生态环境。政策和策略确定之后，干部是决定的因素，这对于电子政务的发展也不例外。一切漠视先进生产力、视高科技人才如粪土的观念和行为，应当坚决根除之。
