发表日期：2003年10月16日 陈 绍 林
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【摘要】 “推行电子政务”，是党的十六大关于深化行政管理体制改革的重要战略部署。本文首次明确提出制度平台和技术平台是电子政务之车两个必不可少的轮子。电子政务的业务模型有G2G、G2E、E2G、G2C和C2G等5种。我省通过建设全省政务信息网打造全省G2G电子政务技术平台，通过建设省级政府公众信息服务平台打造G2E、E2G、G2C、C2G电子政务技术平台，可以为全省电子政务的推行提供技术支撑。但是，拥有技术平台，并不意味着电子政务效益的实现，其实在技术上至少还有5个问题有待解决，建议在政务网上尽快建设即时通信系统、轻便型加密系统、短信系统、协同办公系统和公文交换系统，实现有关公务人员与政务网的“绑定”；建议尽快建设省级政府公众信息服务平台多种接入系统，方便百姓和企业。打造全省电子政务的制度平台，必须建立健全政务公开、政务信息公开制度，重整政务管理流程，加大政务管理制度创新力度，建立健全电子政务法规体系。
一、推行电子政务需要打造制度和技术两大平台
“推行电子政务”，是党的十六大关于深化行政管理体制改革的重要战略部署。江泽民同志在党的十六大报告中明确要求“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”
推行电子政务需要打造制度和技术两大平台。一方面，“推行电子政务”以“进一步转变政府职能，改进管理方式”为前提和基础。没有政府职能的转变和管理方式的改进，推行电子政务只会进一步强化旧的行政管理体制，进一步增加已经不堪重负的行政机构编制和人员负担，另外还要增加电子政务系统设施的建设投资与运行经费负担，背离推行电子政务的目的。只有在“进一步转变政府职能，改进管理方式”的基础上推行电子政务，才能达到“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目的。而政府职能转变和管理方式的改进，最终必须落实到机构、人员、流程、规则的重整上，通过制度来巩固，借助电子政务技术来实现。此外，电子政务本身的流程、规则也需要通过法规加以确认和保障。因此，制度创新为推行电子政务提供基础、创造需求。另一方面，电子政务以电子信息技术为手段，推动、巩固政府职能转变和管理方式改进的成果。电子信息技术是当今先进的科学技术，广泛应用于社会、经济、科技文化各领域，是实现管理科学化、民主化和提高效率、提高质量、降低成本的有力手段。没有电子信息技术的广泛应用，就没有电子政务的存在。总之，制度平台和技术平台是电子政务之车两个必不可少的轮子。
二、打造全省电子政务的技术平台
（一）电子政务的业务模型和内涵
在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体主要有３个，即：政府（广义的）、企（事）业单位、公民。因此，政府的业务活动也主要围绕着这３个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企（事）业单位，尤其是与企业的互动；政府与公民的互动。政府与政府、政府与企（事）业、政府与公民之间的互动构成了下面５个不同的而又相互关联的电子政务的业务模型。
１、G2G(政府对政府)
政府与政府之间的互动包括：首脑机关与中央和地方政府组成部门之间、中央政府与各级地方政府之间、各级地方政府之间、政府的各个部门之间、政府与公务人员和其他政府工作人员之间的互动。这个模型涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地区基础信息的采集、处理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；政府之间各种业务流所需要采集和处理的信息，如计划管理、经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等；政府之间的通信系统，包括各种紧急情况的通报、处理和通信系统；政府内部的各种管理信息系统，如财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；各级政府的决策支持系统和执行信息系统；等等。
２、G2E（政府对企业）
政府面向企业的活动主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即企、事业单位从事合法业务活动的环境。“政府对企业”的活动实质上是政府向企业提供的各种公共服务，如构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样政府信息的服务等等。
３、G2C(政府对公民)
政府对公民的活动实际上是政府面向公民所提供的服务。政府对公民的服务首先是信息服务，让公民知道政府的规定是什么，办事程序是什么，主管部门在哪里，以及各种关于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，自行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份证、毕业证、工作证）等，也是政府面向公民服务的重要内容。政府对公民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向公民的服务。
４、E2G（企业对政府）
企业面向政府的活动包括企业应向政府缴纳的各种税款，按政府要求应该填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境、如何帮助企业发展等提出企业的意见、希望和建议，向政府申请可能提供的帮助等等。
５、C2G(公民对政府)
公民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用、按政府要求应该填报的各种信息和表格、缴纳各种罚款等外，还包括开辟公民参政、议政的渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。
据报道，当前世界各国电子政务的发展主要是围绕着上述５个模型展开的。我省电子政务技术平台的建设也符合这5个模型。
（二）建设全省政务信息网，打造福建G2G电子政务技术平台
为了推进我省党政机关信息化建设，适应党政机关信息资源共享和信息网络安全保密要求，为“数字福建”工程提供的基础设施和技术支撑，在省领导和有关部门的大力支持下，2000年春天我省正式开始统筹规划建设全省政务信息网，同年秋天立项，2001年7月可研报告批复，2001年底开通，实现了“当年设计、当年施工、当年开通”。
全省政务信息网由省直机关宽带网和全省纵向网两部分组成。省直机关宽带网部分采用GE技术组网。网络结构由核心层、汇聚层和接入层等3层组成。核心层有3个核心节点，采用千兆路由器；汇聚层有6-9个节点，采用大容量三层交换机，核心节点和汇聚节点之间采用GE口相连，每个汇聚节点采用双路由方式接入两个核心节点；接入层有180个节点，采用二层交换机，以1000M或100M接入汇聚层，100M交换到各有关省直单位。网纵向网部分采用双星型拓扑结构，以电信枢纽和华林两个节点作为全网的核心节点，分别通过两个155M接口接入到ATM网，两个核心节点间通过GE口相连；各设区市均设置两个骨干节点，分别通过1个STM-1及n个E1电路接入到ATM网，透过ATM PVC与电信枢纽和华林两个核心节点相连；各设区市所辖县（市、区）通过n个E1电路（n最大为17）与设区市的两个骨干节点相连。因此，全省政务信息网可以支持任何基于TCP/IP协议的应用。
全省政务信息网的开通，标志着福建省G2G（政府对政府）电子政务技术平台骨干部分已经建成。但是，仅有骨干部分还只能实现省直机关和设区市、县（市、区）政府之间的互联互通，还不能实现全省各级、各部门党政机关之间的互联互通，跨地区、跨部门的电子政务的实现仍然受到很大的局限，全省政务信息网的效益难以发挥。为此，2002年省政府决定将全省政务信息网延伸到设区市和县（市、区）各主要部门，建设全省政务信息网市县横向接入网，使全省县以上各级各部门3000多个党政机关单位都可以接入全省政务信息网，为开展跨地区、跨部门的G2G电子政务扫除网络互联障碍。
但是，应该看到，即使市县横向接入网全部开通，也并不意味着全省有关的公务人员都能够在全省政务信息网上办公。这里还存在几个问题：
1、单位与政务网连通，并不等于每个有关的公务人员的计算机都与政务网连通，也就是说并不意味着政务网与公务人员的PC“绑定”。
2、有关的公务人员并不一定都用计算机进行工作，即人员与PC 不一定绑定。
3、前两个问题派生的问题就是有关的公务人员并不一定在线（在政务网上），如此，如何保证政务网上的电子政务得到及时处理？
4、如果不一定要求有关的公务人员在线工作，那么就意味着不能进行即时的协同办公，政务网这一G2G平台只能起一个数据传输的工具作用而不是电子政务的平台。
5、如果要求有关的公务人员在线工作，那么在技术上政务网还缺乏：
（1）简便（直接到桌面）、普及的即时通讯系统，包括文字、语音、视频、数据的实时沟通。政务网现有的视频会议系统设备复杂，费用昂贵，操作复杂，不可能普及到每一个上政务网的公务人员，供其随便使用。
（2）简便（直接到桌面，而不是到专用设备、场所）、普及的加密系统，以供工作秘密信息沟通之用。现有的核密系统，属专用的密码系统，无法普及到每一个上政务网的公务人员，供其随意使用。
（3）实时通知离线公务人员及时处理网上电子政务的移动通信系统（如短信系统）。
（4）跨部门、跨地区的协同办公系统和公文交换系统，使办公工作流自动化。
以上问题如果不能解决，政务网这一G2G平台的可用性就要受到很大的局限，政务网乃至G2G电子政务的效益就难以发挥。为此，笔者建议，政务网除了切实加快市县横向接入网建设外，要尽快建设在政务网上公用的即时通讯系统、桌面高强度密码系统（如基于椭圆曲线离散对数的密码（ECC）加密卡）、短信系统和跨部门、跨地区的协同办公系统及公文交换系统，使有关的公务人员能够方便地应用政务网设施处理公务，实现有关公务人员与政务网的“绑定”。
（三）建设省级政府公众信息服务平台，打造G2E、E2G、G2C、C2G电子政务技术平台
全省政务信息网是G2G电子政务技术平台，面向的是各级各部门党政机关和公务人员，基于安全保密的需要实行与国际互联网等公众信息网物理隔离。但是，推行电子政务的根本目的是全面贯彻“三个代表”重要思想，更好地为人民服务，政务的来源是人民群众，政务网在物理隔离的情况下如何联系人民群众呢？为此， 2002年省政府决定建设基于国际互联网的省级政府公众信息服务平台，向企业和公民提供互动服务。
省级政府公众信息服务平台是全省党政机关网络导航平台、信息网上整合发布平台和面向公众的电子政务互动服务平台，将为党政机关开展面向公众的电子政务和社会公众网上交互办事提供一站式服务，并实现政务网与公众平台的数据安全交换，形成“互联网受理、政务网办理”的别具特色的G2E（政府对企事业）、E2G（企事业对政府）、G2C（政府对公民）、C2G（公民对政府）电子政务技术平台。
“省级政府公众信息服务平台”为政府信息服务与面向公众电子政务业务服务提供支撑，平台建设分为两大部分：政务信息支撑平台与政务业务支撑平台。政务信息支撑平台为跨部门信息提供发布支持，有效地保障“平台”对公众的信息服务；政务业务支撑平台为跨部门业务提供整合支持，有效地保障“平台”对公众的电子政务服务，实现社会公众网上交互式办事一站式服务。
系统总体结构图如下图所示：
省级政府公众信息服务平台首期建设政务信息支撑平台、信息服务业务支撑平台和安全保障设施，配置平台建设所需的软硬件设备，包括HP双机小型机系统、BEA WEBLOGIC -PLATFORM基础件、ORACLEDBMS9I；开发基于J2EE、XML和WEBSERVICE等技术的三层架构的数据交换子系统、公共信息子系统、信息发布子系统，并建设网上办事、网上投诉、网上招投标与政府采购、企业资信查询、福建企业产品数据库、网上福建新闻点播、网上旅游等业务系统。首期链接工商、税务、科技、医疗、教育、农业、利用外资等7个信息服务系统，在后期建设逐步链接省直各单位和设区市对外服务信息系统。
当然，就首期而言，省级政府公众信息服务平台所支持的接入手段还比较单一，只有互联网一种；所承载的G2E、E2G、G2C、C2G的电子政务种类较少。但是，就省级政府公众信息服务平台的技术条件而言，基本能够支撑各有关部门的G2E、E2G、G2C、C2G电子政务的开展。今后，省级政府公众信息服务平台应当尽快建设支持手机、电话等常用通信工具接入的技术系统，方便百姓和企业；有关部门应充分利用全省政务信息网和省级政府公众信息服务平台的技术设施和服务开展G2E、E2G、G2C、C2G电子政务，发挥统筹建设的规模效益。
三、打造全省电子政务的制度平台
（一）建立健全政务公开、政务信息公开制度
发布信息，是电子政务的基础性功能。政务公开、政务信息公开制度是关于公开什么政务、什么信息、如何公开的行为规范体系，决定电子政务信息发布功能的发挥程度。缺乏政务公开、政务信息公开制度，政务信息的发布只能依据有关领导的好恶，否则，随时都可能陷入“泄漏国家秘密”的陷阱。政务公开、政务信息公开制度是支撑电子政务的基础性制度。
庆幸的是政务公开已经在我国我省初步建立和实行。自1998年深圳市龙岗区坑梓镇根据党的十五大关于扩大基层民主的要求，在全国率先实行了镇级政务公开制度以来，全国各地进行了建立政务公开制度的探索，取得了宝贵的经验，在此基础上，2000年12月6日中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》。《通知》不仅要求乡镇政务公开，还要求：城市街道办事处要参照本通知的规定，做好政务公开工作；在推行乡镇政务公开的同时，县（市）级以上政权机关也要积极探索实行政务公开的有效途径，逐步推行政务公开制度。自此，政务公开制度在全国基本确立。根据中央的要求，我省各级各部门机关也先后建立并不断完善政务公开制度，为今后电子政务的开展奠定了基础。今后，我省应总结政务公开的成功经验，制订相应的地方法规，使这项工作进一步制度化、法制化。
政务信息公开制度是近年来特别是今年爆发SARS危机以来的热点问题。据报道，《政务信息公开条例(草案)》的起草和征求意见工作已经完成，目前已提交到国务院立法部门，有望在近期出台。《政务信息公开条例(草案)》确立“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了政务信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，将为电子政务的纵深发展提供立法的保障。《政务信息公开条例》颁布后，我省应当抓紧研究《条例》的具体实施办法，使《条例》规定的原则和基本制度真正得到落实。
（二）重整政务管理流程，加大政务管理制度创新力度
实现政务管理电子化、流程自动化，是电子政务的主要功能，也是电子政务在“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”方面发挥重要作用的主要方面。但是，政务管理电子化、流程自动化只能是现实政务管理流程和制度的电子化、自动化，不可能超越现实的流程和制度，否则，这种电子化、自动化必然无法实施。因此，为了实现电子政务的目的，从根本上发挥电子政务的效益，电子政务应在政府转变职能、重整管理流程、进行管理制度创新的基础上实现政务管理电子化、流程自动化，主要包括：
1、进一步转变政府职能，精简政府机构，裁减冗员，实现机构和编制的法定化。一方面优化和相对固定政务管理流程的节点，另一方面创造依靠政务管理电子化、自动化以提高效率、提高质量、提高人民群众满意度的内在需求。我省历次的机构改革为此奠定了基础。
2、重整、优化、规范政务管理流程。近年来，以改善投资软环境为契机，我省各级各部门都先后进行了审批等政务管理流程的重整、优化、规范化工作，今年年初省政府还颁布了《福建省省级基建投资审批综合改革方案》，取得了显著成效。今后，我省应当及时清理、修订有关地方法规、规章，凡是可以电子化的政务管理流程特别是跨地区、跨部门的管理流程都要结合电子政务的推行进行重整、优化、规范。
3、制订新的地方法规、规章。今后我省在制订新的地方法规、规章时，应当同时考虑到相关政务管理电子化的要求。
（三）建立健全电子政务法规体系
主要包括两个方面：
1、关于电子政务法律效力的法规
电子政务有许多不同于普通行政行为的特点，如难以当面确认行政主体和相对人的身份、电子文件的真实性和完整性等，如何确立电子文件和电子签章的法律效力，是电子政务得以施行的首要问题。为此，国家有关部门已组织起草了《电子签章条例(草案)》并完成了征求意见工作，据报道，目前该草案提交到国务院立法部门，并有望于近期通过。在《电子签章条例》颁布之后，我省应抓紧研究切合本省实际的具体实施办法。
2、关于规范电子政务秩序的法规
包括电子政务设施建设、使用、维护管理的法规，电子政务数据管理、保护、使用、交换的法规，等等。最近，省委、省政府办公厅颁布了《福建省政务信息网管理暂行办法》，对全省政务信息网的管理分工、保密管理、安全保护、密码通信、数字证书、网络线路维护、业务管理、机房和设备管理、运行管理等方面作了具体规定，对促进全省电子政务有序发展具有重要的意义。今后，应当尽快完善这方面的制度建设。
